MAKROPERSPEKTIVEN

MAKROPERSPEKTIVEN #44, Dezember 2021

EU Digital Markets Act: Die Vorschläge zur Regulierung von Gatekeepern werden konkreter

Die EU will mit ihren Gesetzesinitiativen zu digitalen Märkten weitreichende wettbewerbsrechtliche Interventionen gegen sogenannte Gatekeeper ermöglichen. Die Interventionen zielen primär auf die Sicherung des Wettbewerbs, indem die Bestreitbarkeit und Fairness der Märkte gestärkt werden soll. Denn digitale Märkte neigen zur Monopolbildung. Im Hintergrund der neuen Initiative steht aber auch das Brechen der aktuellen Dominanz von amerikanischen Unternehmen und das Vermeiden einer künftigen Dominanz von chinesischen Konzernen auf dem europäischen Markt. Viele Details der neuen Regulierung sind noch unklar. Sie könnte aber spürbare Auswirkungen auf betroffene Geschäftsmodelle und Marktsegmente haben. Investoren sollten Chancen und Risiken im Blick haben.

Problemdiagnose: Digitalwirtschaft anfällig für Monopolisierung und EU mit großem Rückstand

Hohe Marktkonzentration und steigende Marktmacht haben erhebliche ökonomische Folgen. So können Unternehmen über höhere Preise einen größeren Teil der volkswirtschaftlichen Renten abschöpfen und so ihre Margen stärken. Dies stützt die Bewertungen am Finanzmarkt, kann aber negative Effekte auf die Innovationsdynamik und das gesamtwirtschaftliche Wachstum haben, die Ungleichheit erhöhen und politische Prozesse und demokratische Strukturen beeinflussen.

In den vergangenen Jahren ist die Marktkonzentration in dem von der Technologiebranche dominierten Dienstleistungsbereich deutlich stärker gestiegen als in der Gesamtwirtschaft. Laut Monopolkommission hat die Konzentration in Deutschland allein zwischen 2015 und 2017 um 17 Prozent zugelegt. Die EU-Fusionsdatenbank zeigt für den Zeitraum zuvor von 1995 bis 2014 einen Anstieg um 41 Prozent an. Im Kontrast dazu hat sich die Konzentration in der Industrie kaum verändert. Ähnliche Trends sind in anderen EU-Ländern zu erkennen. Zudem zeigen Studien, dass diese Tendenzen in internationalen und globalen Märkten besonders stark sind. Tatsächlich haben sich in vielen Bereichen der digitalen Welt bereits monopolistische Marktstrukturen mit ganzen Ökosystemen gebildet. Aus diesen Gründen und mit Blick auf die strukturellen Schwächen der klassischen Wettbewerbsregulierung will die EU die Regulierung der digitalen Märkte verstärken und bestehende Regulierungslücken schließen. Der Wettbewerb mit den USA und China um die wirtschaftliche Vormachtstellung und den politischen und regulatorischen Gestaltungsspielraum spielt dabei aber zumindest im Hintergrund auch eine wichtige Rolle.

Denn Europa ist im Bereich der Technologieunternehmen weit zurückgefallen. Die US-Mega-Techs dominieren die Wirtschaft und den Finanzmarkt. Ihre enorme Größe und die Strukturen der digitalen Märkte bergen das Risiko, dass der Wettbewerb in den jeweiligen Segmenten stark eingeschränkt wird (the winner takes it all) und dass auch etablierte Unternehmen und Geschäftsmodelle in anderen Wirtschaftsbereichen unter Druck kommen.

 

 

Wettbewerbsregulierung soll fit für Besonderheiten der digitalen Welt gemacht werden

Aus Sicht der EU reicht das traditionelle Wettbewerbsrecht hierfür nicht aus. Denn die digitalen Märkte weisen eine Reihe von Besonderheiten auf, welche den Wettbewerb besonders einschränken und die Monopolisierung stark begünstigen (natürliches Monopol). Hierzu zählen:

  • ausgeprägte Größen- und Verbundvorteile (Economies of Scale and Scope): hohe Kostenvorteile bei steigender Nutzerzahl und Angebotsvielfalt
  • starke Netzwerkeffekte: Nutzensteigerungen für Kunden bei größerer Kunden-/Nutzerzahl
  • hohe Datenabhängigkeit der Märkte: hohe Bedeutung der Nutzerdaten für Attraktivität der Produkte und Dienstleistungen
  • Zero-Price-Effekte: kostenloses Primärangebot bindet Kunden auch an andere bepreiste Dienstleistung der jeweiligen Unternehmen

Mit neuen Gesetzen will die EU die Marktmacht begrenzen und marktmissbräuchliches Verhalten verhindern. Anders als das Kartell- und Wettbewerbsrecht setzt die EU dabei auf Per-se-Regeln, die für sogenannte Gatekeeper-Unternehmen gelten sollen. Verbote und Gebote werden relativ konkret beschrieben, weshalb auf eine Einzelfallprüfung eines bestimmten Verhaltens und dessen Auswirkung auf den Wettbewerb verzichtet werden soll. Damit soll der Regulierungsprozess deutlich beschleunigt werden, sodass Verstöße rasch und unmittelbar adressiert werden können. Angesichts der hohen Dynamik der digitalen Welt wird dies als wichtiger Schritt gesehen.

Gretchenfrage: Wer sind die Gatekeeper?

Die EU zielt mit ihren Gesetzesinitiativen auf Kernplattformdienste, sogenannte Gatekeeper. Zentrale Merkmale der Gatekeeper sind, dass sie (1) einen erheblichen Einfluss auf den Binnenmarkt haben, (2) gewerblichen Nutzern als Zugang zu Endnutzern dienen und (3) eine starke Position im jeweiligen Markt innehaben bzw. diese erlangen werden.

Aktuell sind solche Unternehmen insbesondere in den Bereichen Betriebssystemen, Webbrowsern, Suchmaschinen, E-Commerce, Online-Vermittlungs-/-Buchungsdiensten, Video- und Streaming-Diensten sowie Social Media zu finden. Bislang war unklar, welche konkreten Geschäftsmodelle künftig unter den Begriff des Gatekeepers fallen. In einem aktuellen Kompromissvorschlag hat das EU-Parlament nun wichtige quantitative Merkmale konkretisiert. Die Regulierung soll digitale Plattformen betreffen, die

  • eine Marktkapitalisierung von über 80 Milliarden Euro aufweisen oder einen europaweiten Jahresumsatz von 8 Mrd. Euro erwirtschaften und
  • 45 Millionen monatliche Endnutzer oder 10.000 gewerbliche Kunden haben.

Zwar können sich diese Schwellenwerte im anstehenden Trilog zwischen EU-Parlament, EU-Kommission und EU-Rat noch ändern. Die Richtung ist aber vorgegeben. Auf Basis der Schwellenwerte wären vor allem die großen US-Tech-Konzerne Alphabet, Amazon, Apple, Facebook/Meta und Microsoft betroffen. Zusätzlich könnten Plattform-Unternehmen wie Booking, Airbnb, Netflix und Spotify unter die neue Regulierung fallen. Umstritten ist nach wie vor, inwiefern auch Cloud-Dienste, B-to-B-Geschäftsmodelle und Kundenportale betroffen sind.

DMA und DSA: Zwei-Säulen-Regulierung der Marktmacht und der Dienstleistungen

Die Regulierung dieser Gatekeeper soll künftig über ein Zwei-Säulen-Modell geregelt werden. Ziel ist die Bestreitbarkeit und Fairness der jeweiligen Märkte zu sichern. Die erste Säule – der Digital Markets Act (DMA) – ist als Ex-ante-Regulierung der Gatekeeper-Unternehmen angelegt und zielt auf die Verhinderung von Marktmissbrauch, indem er eine Reihe von konkreten Verboten und Geboten für die Gatekeeper definiert. Verboten wird demnach unter anderem:

  • eine Zusammenführung von personenbezogenen Daten aus den zentralen Diensten mit Daten aus anderen Diensten
  • das Abhalten des Zugriffs auf Dienste von anderen Anbietern
  • das Abhalten einer Deinstallation von vorinstallierter Software
  • das Nutzen von durch gewerbliche Nutzer generierte Daten für eigene kommerzielle Zwecke
  • das Abhalten von Kundenbeschwerden bei Aufsichtsbehörden

Zu den Geboten für die Gatekeeper zählen:

  • Geschäftskunden muss es erlaubt sein, mit den Diensten des Gatekeepers zu interagieren (Interoperabilität).
  • Geschäftskunden muss erlaubt sein, ihre Dienstleistungen und Produkte auch über dritte Vermittlungsdienste zu anderen Preisen anzubieten und ihre Angebote zu bewerben.
  • Geschäftskunden muss der Zugang zu Informationen (zum Beispiel zu Preisen) gewähren werden, die erforderlich sind, damit die Kunden eine eigene, unabhängige Überprüfung ihrer beim Gatekeeper gehosteten Werbung vornehmen können.

Die zweite Säule – der Digital Services Act (DSA) – ist dagegen als Regulierung der digitalen Dienste konzipiert. Die Bedeutung der Regulierung von digitalen Diensten zeigen die täglichen Diskussionen über Kommentare und Meinungsäußerungen auf Social-Media-Plattformen wie Facebook. Der DSA schreibt den Gatekeepern als Bindeglied zwischen Verbrauchern und Anbietern eine Reihe von Pflichten vor. Hierzu zählen:

  • die Bekämpfung von illegalen Online-Inhalten
  • die Schaffung von Widerspruchsmöglichkeiten gegen die Sperrung oder Entfernung von Inhalten
  • weitreichende Pflichten für besonders große Plattformanbieter.

Bei Verstößen gegen die Regulierung sind Geldbußen in Höhe von bis zu zehn Prozent des globalen Umsatzes der Gatekeeper vorgesehen. Im Fall von systematischer Nichteinhaltung können auch strukturelle Maßnahmen ergriffen werden, zu denen auch die Veräußerung von Geschäftsbereichen zählt, also die Zerschlagung des Unternehmens.

Ökonomische Chancen und Risiken einer schärferen Regulierung

Die EU zielt mit ihren Gesetzen primär auf die Bestreitbarkeit und Fairness des Wettbewerbs auf den digitalen Märkten. Aus ökonomischer Sicht soll dadurch der mit einer Monopolisierung verbundene Verlust an Wertschöpfung begrenzt werden. Laut Theorie erhöht die Konzentration die Preise für die Kunden, bremst den technologischen Fortschritt und schränkt die Wahlmöglichkeiten und damit den Nutzen für Kunden ein. Auch kann die Entwicklung und Digitalisierung von konkurrierenden und benachbarten Geschäftsmodellen behindert werden. Von einer damit verbundenen Begrenzung der Dominanz der US-Techs in der Realwirtschaft wie auch am Finanzmarkt verspricht sich die EU zudem weitere Vorteile. Zum einen droht Europa gesamtwirtschaftlich wie auch im Bereich der Digitalisierung den Anschluss zu verlieren. Zum anderen profitiert die EU auf der fiskalischen Seite nur sehr wenig von der starken Entwicklung der digitalen Märkte. Denn die globalen Tech-Unternehmen versteuern nur einen kleinen Teil ihres Geschäfts in Europa und nutzen dabei in erheblichem Maße den internationalen Steuerwettbewerb. Die von den G20 beschlossene Mindeststeuer ist hier zwar ein erster Schritt. Die Verbesserung der Marktstellung von heimischen Unternehmen in Europa wäre aber ein ergänzendes Instrument. DMA und DSA wirken deshalb auch als industriepolitische und fiskalische Instrumente im globalen Wettstreit um Marktanteile und Steueraufkommen.

Allerdings birgt eine stärkere Regulierung auch Risiken. So kann der technologische Fortschritt auch eingebremst und der Nutzen für die Kunden und damit die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt gemindert werden. Dieses Risiko gilt in der digitalen Welt in besonderem Maße. Denn zum einen setzten die großen Plattformunternehmen aktuell erhebliche Mittel für Forschung und Entwicklung ein und profitieren bei neuen Technologien und Geschäftsmodellen stark von den durch die Regulierung adressierten Netzwerkeffekten beziehungsweise sind von diesen sogar abhängig. Zum anderen ist der Nutzen von digitalen Dienstleistungen und Ökosystemen angesichts der teils fehlenden direkten Bepreisung schwer zu quantifizieren, und damit auch der Wohlfahrtseffekt einer stärkeren Regulierung unklar. Dabei korreliert dieser Nutzen häufig eng mit der in den Ökosystemen bereitgestellten Vernetzung von Daten. Und die Bereitschaft zur kostenlosen Bereitstellung der persönlichen Daten ist in der Bevölkerung auch in Europa weiterhin sehr hoch. Ein strukturelles Problem für die Regulierung in internationalen Digitalmärkten stellen die eingeschränkten Zugriffsmöglichkeiten von nationalen und regionalen Behörden dar. Denn der virtuelle Charakter der Dienstleistungen erleichtert es den Gatekeepern sich möglichen Sanktionen zu entziehen beziehungsweise deren Effekt auf das Geschäftsmodell zu begrenzen.

Aus Sicht der EU überwiegen unter dem Strich dennoch die Vorteile einer strengeren Regulierung. Laut ihren Schätzungen könnte eine Begrenzung der Marktmacht in der Digitalwirtschaft der EU einen Netto-Wohlfahrtseffekt von jährlich bis zu einem Prozent des BIP bringen.

Chancen und Risiken für Investoren

Für Investoren bedeutend sind zunächst die konkreten Auswirkungen der neuen Regulierung auf die betroffenen Unternehmen. Die Effekte der beschriebenen Verbote und Gebote der EU auf die großen Plattformen dürfte kurzfristig moderat ausfallen. Denn zentrale Elemente der Geschäftsmodelle bleiben auch in Europa erhalten. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass das zu Beginn diskutierte Verbot von personalisierter Werbung durch Gatekeeper nicht Einzug in die Gesetze gefunden hat. Denn diese Einnahmen stehen für einen hohen Teil der Wertschöpfung insbesondere von Plattform-Unternehmen wie Alphabet. Auch darf die Rolle des europäischen Marktes für die Gatekeeper-Unternehmen nicht überschätzt werden. So lag der Umsatzanteil in Europa bei Amazon und Apple 2020 bei etwa 12 Prozent. Zudem würde eine moderate Margenkompression durch die Regulierung wenig an der relativen Attraktivität und Dominanz des Sektors und der großen Gatekeeper am Finanzmarkt ändern, auch da die absoluten Umsatz- und Gewinnniveaus andere Sektoren teils weit überragen.

Mittelfristig könnte vor allem eine global koordinierte Regulierung dagegen erhebliche Auswirkungen haben. Und hier könnten die Schritte der EU einen Trend verstärken. In den USA werden die Rufe nach strukturellen Maßnahmen zur Begrenzung der Marktmacht lauter. Und in China greift die Politik bereits erheblich in die Geschäftsmodelle von Unternehmen wie Alibaba und Tencent ein. Der Blick auf den Finanzmarkt zeigt, dass vor allem die Drohkulisse einer Aufspaltung zu erheblichen Kurskorrekturen führen kann. Dies ist wenig überraschend. Denn die digitalen Konglomerate haben in den vergangenen Jahren erheblich von der Nutzung gerade der Netzwerkeffekte profitiert, die dann in Frage stehen.

Im Fall einer Aufspaltung ergeben sich deshalb auf der einen Seite große Chancen für Investoren, wenn attraktive und erfolgreiche Sparten in Teilmärkten wiederum eine starke Position einnehmen können. Auf der anderen Seite ist fraglich, ob und wie das Wegfallen der Netzwerkeffekte kompensiert werden kann und ob die Summe der Einzelteile tatsächlich mehr Wert sein kann als das ursprüngliche Konglomerat. Investoren sollten diese Chancen und Risiken mittelfristig im Blick haben.

Dr. Johannes Mayr, Chefvolkswirt bei Eyb & Wallwitz